La Promesa de la Ley de Migraciones en Chile: ¿Un olvido consciente?

“Chile nunca ha tenido políticas claras de inmigración. Éstas han sido más bien producto de coyunturas sociales y han estado marcadas, según se desprende de documentos oficiales, por consideraciones racistas que tenían como fin dotar al país de una estructura cultural, social y económica superior”. (1)

Esta declaración corresponde a un resultado de un informe realizado por la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) en el año 2003, y que nos habla de una realidad: hasta la fecha Chile no cuenta con una política explícita migratoria, que defina los objetivos y estrategias a seguir en la recepción de personas del extranjero, y que estén en sincronía con los grandes ejes para el desarrollo económico, social y cultural de la nación. 

Sin desmerecer los esfuerzos que los Gobiernos de la Concertación han realizado durante los últimos años, por medio de diversos tratados internacionales (2) ; la instalación del Sistema de Protección Social que ha reforzado la entrega de servicios sociales, para toda la población, incluyendo al inmigrante (regular); el último Instructivo Presidencial donde el Estado (3) se compromete a realizar una reforma legal; es posible afirmar que el país aún no cuenta con los recursos políticos e institucionales para la acogida de esta tercera ola migratoria. Pero, ¿Qué se entiende cuando se habla de una “tercera ola de migrantes”? 

Irregularidad y vulnerabilidad en la tercera ola migratoria 

Durante las tres últimas décadas, Chile y especialmente su zona céntrica, está siendo habitada por un nuevo perfil poblacional. Este corresponde a personas que forman parte de lo que se denomina la “tercera ola de migrantes” en Chile, la cual se caracteriza por ser la más importante en términos cuantitativos en la historia del país. En la actualidad en Chile viven 317 057 (4) extranjeros (alrededor de un 2% de la población total), lo que representa a casi el triple del record histórico experimentado hasta este entonces (se calcula que en 1907 residían 132 312 inmigrantes) (5). 

Esta población que comienza a llegar al país desde la década 1990, y cuya tasa de inmigración crece a un ritmo sorprendentemente acelerado (de casi un 300% entre 1992 et 2008), no es la primera ola en la trayectoria de Chile.  La primera de ellas, se da principalmente entre mediados del siglo XIX y mediados del XX, donde el Estado con el fin de “modernizar” la sociedad y sus instituciones, crea políticas de apertura y de atracción de poblaciones de origen europeo. La segunda fase corresponde al período de golpe de Estado- militar (1973) hasta alrededor de los año 90, distinguiéndose dentro de ella dos formas de emigración (chilenos van al exterior): una, que se basa en la represión política y que se da durante la década del 70; dos, una migración de tipo económica provocada por las bajas tasas de desempleo y oportunidades laborales de ese entonces (6). 

Como segunda particularidad, esta tercera ola está compuesta por personas provenientes principalmente de países vecinos, donde un 68% ha emigrado de un país de Sudamérica (7). Según las estimaciones del Departamento Extranjería y Migración, en la actualidad la mayoría son peruanos (33,9% del total de inmigrantes), seguido por los argentinos (18,7%), bolivianos (7%), ecuatorianos (5,5%), colombianos (3,4%), y otros (8).  

Como tercera característica de esta población inmigrante es su gran visibilidad especialmente para aquellos que habitan en la capital (9). Dos tercios de los extranjeros residen en la Región Metropolitana, quienes en su mayoría son de origen peruano (10). Los inmigrante se ubican principalmente en sector céntrico (en la comuna de Santiago) y este de la ciudad (Las Condes, Recoleta, Vitacura, Estación Central et Independencia, donde se concentran las mujeres que trabajan como empleadas domésticas) , más conocido como el “cono de altas rentas” (12).   

Como última característica de esta población, se encuentra el alto nivel de vulnerabilidad y riesgo social en que habitan. El hecho de que los inmigrantes se ubiquen en estas zonas los obliga a vivir en viviendas muy pequeñas (donde se produce el fenómeno del “hacinamiento”), en condiciones materiales y sanitarias muy precarias, dado el alto valor del metro cuadrado del suelo. El trabajo (que corresponde la principal causa de la llegada a Santiago de los inmigrantes) adopta habitualmente la forma de empleos temporales e irregulares, de bajos salarios, pertenecientes al sector terciario (empleada doméstica, comercio y actividades empresariales). Esta flexibilidad y precariedad se demuestra en la gran proporción de personas que trabajan en el sector de comercio informal ambulante y prostitución (13). Además, según la Encuesta Casen 2006, 28,5% de peruanos no trabajan, y de los que trabajan, 16,6% no se encuentra bajo contrato.

La informalidad, constituye, a mi juicio, el problema más grave por el que atraviesan los inmigrantes de esta tercera ola. No existen estadísticas exactas, pero se estima que alrededor de un 25% de ellos, se encuentran en condición de residencia irregular (14). Esta cifra es significativamente alta si se compara con países que tienen un número importante de inmigrantes, como Francia que posee entre  un 5 y 8% de irregularidad (15), o España que cuenta con alrededor de 15% (16). Es más, nuestra situación se acerca a la de Estados Unidos, donde existe aproximadamente un 28% (17) en esta condición.

El problema mayor de la irregularidad es que se transforma en un círculo vicioso. Las personas que se encuentran fuera de la norma son excluidas de la posibilidad de encontrar un trabajo bajo un contrato, y de acceder a los beneficios del Estado, como es en el caso de Chile, al Sistema de Protección Social (Protege). Además, frente al temor de ser registrados y luego deportados, estas personas no se arriesgan a declarar sus derechos. Poco a poco, comienzan a evitar todo aquello que esté vinculado al Estado o a “lo público” (establecimiento educacional, carabineros, profesionales municipales, hospital, ¡hasta una ambulancia! (18)), produciéndose y reproduciéndose todo un mundo paralelo de subsistencia, al margen de la ley y la institucionalidad estatal. 

Frente a esta realidad, cabe preguntarse: ¿cuál podría ser la causa de que Chile presente tales índices de población irregular? 

Un discurso sin ley : La Ley de Extranjería y su reforma

A partir del primer gobierno de la Concertación, Chile se ha definido como un país de fronteras “abiertas”, lo que significa contar con una apertura flexible en la recepción de extranjeros que varía según diversos criterios de regulación. No obstante, dicha política está siendo contradictoria con la estructura legal en la cual se apoya - el Decreto Ley Nº 1094 del Ministerio del Interior, más conocida como “Ley de Extranjería”– creada en tiempos de Dictadura, bajo un régimen migratorio “restrictivo”.

La Ley de Extranjería se crea en un contexto donde las fronteras para Chile eran sumamente importantes y donde aquel que entraba al país debía respetar el “orden” de la nación. Chile en ese entonces vivía una situación de enemistad con los países opositores a su régimen, donde muchos lo condenaban por las sistemáticas violaciones a los derechos humanos cometidas en dicho período (19).  

Tomando en consideración que la ley se crea en otro contexto político; aún cuando se han realizados ciertas modificaciones a ésta, en la actualidad es posible encontrar en ella ciertos elementos que obstaculizan la plena ejecución de una política de “apertura”. Esto queda manifiesto en su artículo Nº2, aún vigente, que establece que “por decreto supremo podrá prohibirse el ingreso al país de determinados extranjeros por razones de interés o seguridad nacionales.” Esta idea se refuerza en el artículo Nº3, donde “el ingreso y el egreso de los extranjeros deberá hacerse por lugares habilitados del territorio nacional”, los cuales “podrán ser cerrados al tránsito de personas en forma temporal o indefinidamente, cuando concurran circunstancias que aconsejen estas medidas, por decreto supremo dictado en la forma establecida en el inciso anterior”.

Ya en el Párrafo 3 de la Ley de Extranjería, particularmente en el Artículo Nº15 del tema “Impedimentos de Ingreso”, se explicita que no entrarán al país “aquellos que propaguen o fomenten de palabra o por escrito o por cualquier otro medio, doctrinas que tiendan a destruir o alterar por la violencia, el orden social del país o su sistema de gobierno, los que estén sindicados o tengan reputación de ser agitadores o activistas de tales doctrinas y, en general, los que ejecuten hechos que las leyes chilenas califiquen de delito contra la seguridad exterior, la soberanía nacional, la seguridad interior o el orden público del país y los que realicen actos contrarios a los intereses de Chile o constituyan un peligro para el Estado”.

Estos y otros elementos inscritos en la Ley de Extranjería y en su Reglamento (Decreto Nº597 del Ministerio del Interior), tales como las altas exigencias que existen para obtener una visa de trabajo (que sólo puede hacerse bajo un contrato de trabajo y el compromiso del empleador de pagar el pasaje de vuelta a su país de origen del empleado y su familia); el elevado valor de las multas a las personas que se encuentran irregulares (por lo que es difícil volver a la condición de regular); el alto costo de las visas para países vecinos; los criterios discrecionales del proceder de Departamento de Extranjería y Migraciones (donde no existe un registro y sistematización de las visas entregadas y, por ende, la entrega de la visa para un francés y no para un peruano funciona “como reloj”); las dificultades para la convalidación de títulos profesionales; los arbitrarios llamados de regulación denominados “amnistías migratorias”, más conocidos como “perdonazos”, entre otros; nos demuestran que la declaración emitida por la OIM está en lo cierto. 

El gran problema del carácter restrictivo de esas normas es, por un lado, la contradicción con los contenidos de la política migratoria actual, lo que se concretiza en  graves problemas de gestión y puesta en práctica de dicha política. Estas deficiencias terminan afectando tanto al inmigrante en su entrada y estadía en el territorio chileno (y consecuentemente en la garantía de sus derechos humanos y sociales); como también a la misma institucionalidad estatal, traduciéndose en una pérdida de recursos en todas esas áreas que se vinculan ya sea de manera directa como indirecta con los temas migratorios (20).   

Por otro lado, tal como se menciona anteriormente, la existencia de leyes que promueven el control restrictivo en las fronteras para lograr supuestamente una mayor “tranquilidad” interna bajo el amparo de la ley, promueven paradójicamente la ilegalidad en la condición de residencia de los inmigrantes en el país como también en todos los procesos paralelos que se generan para su entrada y subsistencia en el lugar de acogida (pasadores de frontera, economía informal como prostitución y comercio ambulante, centros privados de salud clandestinos, vivienda irregular, etc).  

Contrariamente, una política de “puertas abiertas” para la movilidad de personas podría traer mayores beneficios para la nación puesto que “ampliaría la perspectiva de la integración y de los mercados laborales tanto hacia dentro, es decir, para los extranjeros que llegan al país, como hacia afuera, para los nacionales que pueden buscar empleo en el exterior” (21). Esta última es la vía recomendada por la OIM, quien advierte que ésta no debe entenderse como la desregulación total del fenómeno migratorio, sino justamente lo contrario: a través de una política pública explicita y acompañada de un cuerpo legal, el Estado debe regular y conducir los flujos de personas y actuar como garante de los derechos de los migrantes, reconociendo la potencialidad del fenómeno para el desarrollo y bienestar del país. 

Consciente de la inadaptabilidad de la Ley de Extranjería con los “tiempos actuales”, el Gobierno de Michelle Bachelet explicitó por medio de un Instructivo Presidencial una “nueva Ley de Migración”, donde se promete que para el término del año 2008 estaría en fase de proyecto de ley. Hasta la fecha, dicha instrucción se encuentra apenas en la fase anteproyecto. En cuanto al contenido mismo del anteproyecto, no se sabe mucho al respecto, ya que se ha definido “entre cuatro paredes”, entre los mismos organismos del Gobierno, dejando de lado la participación de las distintas organizaciones vinculadas al tema migratorio (22). 

La falta de eficiencia (que se muestra en el retraso) y de democratización de los procesos de definición de la nueva Ley de Migraciones, me llevan a cuestionarme acerca de cuán interesado se encuentra el Gobierno por su reforma y cuán dispuesto está en “hacerse cargo” (en todos sus términos) de esos tantos individuos invisibles ante los ojos del Estado. Y yo me pregunto: ¿Se habrán olvidado los políticos de su promesa?, ¿no será un olvido conveniente y consciente?

REFERENCIAS

(1) OIM. Análisis y Perspectivas para una Políticas Migratoria. Documento Nº 2, Equipo de Trabajo Misión en Chile OIM. Chile: Julio, 2003. pp.6 

(2)  Como la Convención Internacional sobre Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares. ONU, suscrito el 18 de diciembre de 1990. Fecha de ratificación: Marzo 2005.

(3)  Instructivo Presidencial, dictado en Septiembre del año 2008 durante el Gobierno de Michelle Bachelet. 

(4)  DEPARTAMENTO DE EXTRANJERÍA Y MIGRACIÓN. Informe de estadísticas migratorias. Estimación de población de extranjeros en Chile a Diciembre 2008. Sección de Estudios. Departamento de Extranjería y Migración. Ministerio del Interior. Chile, 2009.

(5)  CANO, María Verónica; CONTRUCCI, Magdalena et MARTINEZ, Jorge. Conocer para legislar y hacer política: los desafíos de Chile ante un nuevo escenario migratorio. Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) – División de Población de la CEPAL. Chile, 2009.

(6)  GARCES, Alejandro.  « Entre lugares y espacios desbordados: Formaciones urbanas de la migración peruana en Santiago de Chile ». Serie Documentos Nº 2. Escuela de Sociología. Facultad de Ciencias Sociales. Universidad Central. Chile, 2007.

(7)  MARTINEZ, Jorge. El encanto de los datos. Sociodemografía de la inmigración en Chile según el censo de 2002. CEPAL - SERIE Población y desarrollo. Chile: Publicación de las Naciones Unidas, 2003.

(8)  Estimaciones establecidas a partir del Censo 2002 y las cifras del Departamento de Extranjería y Migración 2003-2008. DEPARTAMENTO DE EXTRANJERIA Y MIGRACION, Op. Cit. 

(9)  STEFONI, Carolina. Inmigración peruana en Chile. Una oportunidad a la integración. Chile: Editorial

Universitaria Estudios, 2003.

(10) SCHIAPPACASSE, Paulina. « Segregación residencial y nichos étnicos de los inmigrantes internacionales en el Área Metropolitana de Santiago ». Revista de Geografía Norte Grande, N° 39. pp 21-38. Chile, 2008. 

(11)  Idem. 

(12)  IBAÑEZ, Paula y MORA, Pía. Concentración espacial e integración social: el caso de los peruanos en Santiago de Chile. Chile, 2006.

(13)  MONTECINO, Sonia: MATUS, Cristián; DONOSO, Carla. Prostitución Juvenil Urbana. Centro Interdisciplinario de Estudios de Género Facultad de Ciencias Sociales – Universidad de Chile, para el Instituto Nacional de la Juventud.Chile: Instituto Nacional de la Juventud, Gobierno de Chile, 1999. 

(14)  Datos de Policía Civil de Investigaciones. Junio, 2010.

(15)  SENAT. Immigration clandestine : une réalité inacceptable, une réponse ferme, juste et humaine.

Rapport de commission d'enquête N° 300. France, 2005-2006.

(16)  20minutos.es. «El último censo revela que hay 945.000 inmigrantes sin papeles

en España». Diario electrónico 20minutos.es. España, 13 de enero, 2009.

(17)  JEFFREY, Passel and D'VERA Cohn. A portrait of unauthorized immigrants in the United States. Pew Hispanic Center. United States, 2009.

(18)  Entrevistas realizadas a inmigrantes. CORREA, Veronica. « La dictature de la carte d’identité »: Les immigrants péruviens face à l’accès aux soins dans la commune de Santiago du Chili. Mémoire du master. Ecole de Hautes Etudes en Science Sociales. Sous la direction de Alain Musset. Paris, 2000.

(19)  CANO, María Verónica; CONTRUCCI, Magdalena et MARTINEZ, Jorge. Op. Cit.

(20)  Esto se observa por ejemplo en el área de la salud, donde el inmigrante irregular tiene derecho a ser atendido sólo en caso de urgencia. Al no existir un tratamiento preventivo y de control, la  persona llega al hospital en estado de extrema gravedad, lo que se traduce en un mayor costo para el servicio público. 

(21)  OIM. Op. Cit. p.8

(22)  Entrevistas a nueve directores de ONG’s vinculadas a temas migratorios. CORREA, Veronica. Op. Cit.